Правовой статус Полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах (на примере южного федерального округа)

ВВЕДЕНИЕ

Динамичное развитие российского государства, а также политические реалии современного мира обусловили необходимость создания института федеральных округов. Именно федеральные округа как один из основных элементов взаимоотношений государства со своими территориями во многом в настоящее время определяют эффективность взаимоотношений федерального центра и субъектов Российской Федерации.
Организация федеральных округов выступила новым этапом в развитии российской государственности. В пакете государственных реформ по укреплению российской государственности центральная роль отводилась институту полномочного представителя Президента России в федеральном округе. Полномочные представители поэтапно реализуют свои задачи, которые определяются главой государства.
В настоящее время актуальной проблемой выступает уточнение функций федеральных округов и полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в общей системе государственной власти, их нормативно-правовое оформление, а также анализ опыта взаимодействия с публичными органами государственной власти центра и регионов. Аспекты улучшения правовых основ института федеральных округов и механизмов правового регулирования взаимоотношений государства и территорий представляют серьезный интерес. Ранее введенный комплекс изменений в данный институт встал перед проблемой дальнейшей эволюции, а существующие несовершенства правовой базы не способствуют решению этого вопроса.
Данную тему в своих трудах рассматривали такие авторы как Семеняк Н.А., Лебедев В.А., Бойко К.В., Затулина Т.Н., Пестряков Р.А. и другие.
Объект исследования представляют собой общественные отношения, которые складываются в области реализации конституционных полномочий посредством института полномочных представителей Президента России в федеральных округах.
Предмет исследования – правовой статус полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах, в частности, Южном федеральном округе.
Цель работы состоит в осуществлении анализа правовой природы полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, их положения в системе государственной власти с использованием опыта Южного федерального округа.
Задачи, которые решаются в курсовой работе для достижения указанной цели:
- рассмотреть эволюцию института полномочных представителей Президента Российской Федерации;
- определить роль федеральных округов в системе территориального устройства России;
- рассмотреть понятие и специфику института полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах;
- рассмотреть институт полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе;
- выявить проблемы и перспективы совершенствования института полномочных представителей Президента РФ.
Методологической основой курсовой работы является общенаучный, диалектический, а также исторический методы познания. Также были использованы методы анализа, синтеза, аналогии и обобщения, и формально-логический метод.

 
ГЛАВА 1. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ

1.1. Федеральные округа в системе территориального устройства России

Президент Российской Федерации, реализуя специальный объем конституционно-правового блока своих обязанностей, ввел в государственную пирамиду управления институт полномочного представительства, который впоследствии многократно реформировался в результате развития федеративного российского государства.
Рассматривая эволюцию института полномочных представителей, необходимо отметить, что первый опубликованный Указ 1992 г. № 765 «Об утверждении Положения о Представителе Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» узаконил постоянное представительство в субъектах по представлению координатора деятельности полномочных представителей (Главного государственного инспектора РФ), а также расширенные контрольно-распорядительные полномочия.
В последующие годы Указ Президента РФ от 09.07.1997 г. № 696 «О полномочном представителе Президента РФ в регионе Российской Федерации» узаконил региональное представительство и единицу представительской территории (а именно, несколько субъектов). Среди плюсов изменений следует указать численное уменьшение чиновников и назначение на посты опытных управленцев. Минусом при этом выступала нераскрытость понятия «регион». Полномочный представитель Президента РФ в 1994-1997 гг. функционировал в пределах субъекта Федерации, в 1997-2000 г. – в пределах региона Российской Федерации, в 2000-2022 г. – в границах федерального округа.
Начало нулевых годов характеризовалось достаточно угрожающей ситуацией, когда страна находилась в состоянии кризиса. Главная причина заключалась в том, что отсутствовала ясно обозначенная стратегия развития государства. При этом достичь цели сплочения регионов страны следовало в самые кратчайшие сроки. В результате Указ Президента РФ 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (далее – Указ № 849) ввел семь федеральных округов (Центральный, Дальневосточный, Приволжский, Северо-Западный, Сибирский, Уральский, а также Южный).
Согласно положениям данного подзаконного акта осуществлялась проверка следования внешней и внутренней государственной и кадровой политике федеральному законодательству, распорядительным актам, а также правительственным программам. Кроме того, осуществлялось регулярное информирование главы государства о социальном, экономическом, политическом состоянии и предлагались улучшения этих показателей, а также кандидатур на должности федеральной государственной службы. Помимо прочего, происходила координация территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Затем в 2008-2012 гг. последствия международных вооруженных конфликтов и санкционный режим обусловили выделение восьмого (Северо-Кавказского) округа, доведя общее количество федеральных округов до восьми. Движущим вызовом с 2012 г. является антикризисное государственное управление из-за осуждения западными странами возвращения Крыма в состав России, потому масштабно обновляется состав федеральных округов и кадров:
- выделение Крымского федерального округа в 2014 г. (увеличив общее количество округов до девяти) и его включение в Южный в 2016 г. (снова уменьшение до восьми), включение Забайкальского края и Республики Бурятия в Дальневосточный федеральный в 2018 г.;
- кадровые перестановки в Приволжском, Уральском, Северо-Западном, Северо-Кавказском и Сибирском федеральных округах для слаженного исполнения правовых предписаний, наращивания военного потенциала (назначаются «силовики») и совместной с избираемыми главами субъектов антикоррупционной политики.
Следует отметить, что при создании федеральных округов отдельно подчеркивалось, что они образуются для укрупнения структур президентской вертикали в пределах определенных территорий, но не для укрупнения регионов. Вместе с тем анализ литературы позволяет сделать вывод о наличии и иных точек зрения относительно целей создания и функционирования федеральных округов. Так, одни исследователи связывают этот процесс с системой существовавших в то время военных округов, а другие – с экономическим районированием, который создавался в период существования Советского Союза.
Например, К.В. Черкасов указывал, что в перспективе федеральный округ станет одним из элементов новой структуры государственного управления в Российской Федерации, а именно: федеральный центр – федеральные округа – субъекты Российской Федерации. Озвученное им мнение основывалось, помимо прочего, на процессе укрупнения субъектов РФ, пик которого пришелся на 2003–2007 гг. (парад объединений), который проводился в целях выравнивания экономической динамики регионов.
В начале 2000-х гг. некоторые ученые выдвигали суждения о скором изменении территориального устройства российского государства с переходом к макросубъектам. Однако до сих пор в федеральных округах не сформированы органы власти с определенным правовым статусом, наличие которого предполагает предоставление полномочий по принятию нормативных правовых актов. В соответствии с Указом № 849 субъекты России находятся в пределах федерального округа, а не переходят в его непосредственное подчинение.
Кроме того, организационно-правовое преобразование субъектов Федерации в иные публично-территориальные образования с изменением их территориальных границ и конституционно-правового статуса потребует пересмотра действующего Основного закона. При этом в некоторых субъектах, которые включены, к примеру, в состав Южного федерального округа, объединение республик и областей, которые конкурируют между собой в различных сферах жизни, может иметь негативные последствия в целом для регионов.
Некоторые исследователи выражают уверенность в том, что федеральные округа создаются в целях разработки новых форм и методов управления федеративными отношениями, смягчения остроты вопросов асимметричности и многосубъектности Российской Федерации. Более категорично по этому поводу высказывался Ю.И. Скуратов. По его мнению, Президент России осуществил пересмотр фактически сложившихся конституционных отношений, которые не регламентированы законодательством.
В.А. Лебедев, придерживаясь противоположной позиции, допускал, что институт полномочных представителей вводится на короткий временной промежуток в целях преодоления кризисных явлений. Некоторые отечественные конституционалисты рассматривают федеральные округа в качестве особых единиц управления. К примеру, А.Ф. Багдасарян утверждал, что федеральные округа – это государственные территориальные образования, целью создания которых должны стать:
- совершенствование механизма политического управления делами со стороны Российской Федерации;
- создание условий для разработки способов административного воздействия по реформированию федеративных отношений.
Тем не менее, образование федеральных округов в виде административно-управленческого звена связано прежде всего с необходимостью централизации власти в России. Слабость федерального центра во взаимодействии с субъектами Российской Федерации при реализации закрепленных Конституцией РФ полномочий устанавливалась нормативно. Поэтому главная цель создания федеральных округов заключалась в быстром подчинении органов государственной власти субъектов Федерации, в первую очередь руководителей, президентской воле по вопросам, которые относятся к ведению Федерации, включая решение проблем общественной безопасности. Как известно, к тому времени оставался неразрешенным конфликт на Северном Кавказе, в других южных регионах, который обусловливал приток в страну незаконных вооруженных формирований.
Тем не менее, Указ № 849, который выступает фундаментом формирования особых территориальных единиц (федеральных округов) и создания специальных президентских структур координации и контроля (полномочные представители и их аппараты), не содержит определения понятия «федеральный округ». Кроме того, он не раскрывает сущностное предназначение федеральных округов и их место в территориальной структуре Российской Федерации. В конституционно-правовой доктрине также, к сожалению, не разработано общих подходов к природе федерального округа и его месту в системе государственного управления.
Поэтому в Российской Федерации сегодня отсутствует конституционно-правовое регулирование вопросов создания и функционирования федеральных округов, а также деятельности полномочных представителей. Законодательно как на уровне федерации, так и субъектов не закреплено определения понятия федеральный округ, не регламентирован правовой статус полномочных представителей. Норма пункта «к» ст. 83 Конституции РФ, по общему мнению, не предоставляет Президенту РФ права создавать какую-либо отдельную систему государственного управления. В связи с этим нельзя признать верным утверждение некоторых исследователей о том, что Президент РФ может создать систему округов, которая подобна судебным или военным округам.
На сегодняшний день наиболее соответствует уровню рассматриваемой сферы отношений, а также положениям ч. 2 ст. 108 Конституции РФ принятие именно федерального конституционного закона, а не ординарного федерального закона. Это позволит субъектам Федерации в лице сенаторов выдвигать предложения, которые учитывают мнение регионов, особенности их развития и которые смогут стать нормами принятого федерального конституционного закона.
Вопреки неуточненному правовому статусу ограниченные только территориально элитарные административные полномочия специфичной гражданской службы простираются над государственными органами и должностными лицами с фиксированным правовым статусом. Сегодня их главное назначение в обеспечении контрольных функций Президента России и федерального центра на уровне округов, и, безусловно, в обеспечении единого конституционно-правового пространства и государственного управления всей Россией.
Таким образом, порядок создания и функционирования федеральных округов Российской Федерации и правовой статус полномочных представителей нуждается в системной законодательной, а не подзаконной регламентации. Должны быть установлены критерии создания федерального округа, четко определены права и обязанности полномочных представителей. Это будет способствовать повышению качества процессов правотворчества и правоприменения ввиду минимизации коллизионных явлений, которые связаны с пересечением полномочий полномочных представителей, а также должностных лиц его аппарата (федеральные инспекторы, инспекторы) и органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.